欣克利角塵埃落定
9月15日，英國議會下院休會前一天，梅政府在經(jīng)過一個半月的詳細(xì)審查后，最終宣布欣克利角C核電項(xiàng)目獲準(zhǔn)放行。9月29日，中廣核和法國電力集團(tuán)(EDF)在倫敦正式簽署英國新建核電項(xiàng)目一攬子合作協(xié)議，與英國政府、法電三方同步簽署欣克利角C核電項(xiàng)目差價合同(CfD)及投資保障(Investor Agreement)等政府性協(xié)議，并完成了相關(guān)公司(應(yīng)該指法電在英國負(fù)責(zé)新建核電項(xiàng)目的NNB GENERATION)的股權(quán)交割，至此，欣克利角C項(xiàng)目已完成所有必須的審批和商務(wù)流程，項(xiàng)目實(shí)質(zhì)工作也將隨之啟動，核島正式施工將在2019年開始。作為英國新建核電的旗艦項(xiàng)目，欣克利在經(jīng)過將近十年的曲折規(guī)劃歷程和前所未有的關(guān)注和爭議后，終于塵埃落定。
欣克利項(xiàng)目在英國國內(nèi)飽受質(zhì)疑的根源是其特殊的電價補(bǔ)貼模式，卡梅倫政府在其新電改方案中推出針對低碳能源的差價合同投資激勵機(jī)制，新建核電也被納入了這一補(bǔ)貼框架，在欣克利角項(xiàng)目上，前英國政府與項(xiàng)目主導(dǎo)方法國電力集團(tuán)達(dá)成92.5英鎊/兆瓦時為期35年的固定保值電價(隨CPI浮動)。在批發(fā)電價普遍下行的背景下，欣克利角的電價補(bǔ)貼被廣泛批評為過于慷慨、會給英國消費(fèi)者帶來沉重的電價負(fù)擔(dān)，這一點(diǎn)在英國金融、能源以及學(xué)術(shù)等各界幾乎是普遍共識。
然而，梅政府在經(jīng)過審查后，并未順應(yīng)主流聲音提出對欣克利角的商務(wù)條款進(jìn)行修改并要求降低合約電價以對英國電力用戶減負(fù)，這對項(xiàng)目主導(dǎo)方法電集團(tuán)而言無疑如釋重負(fù)，以法電的財(cái)務(wù)處境以及項(xiàng)目本身的高昂造價和投資風(fēng)險(xiǎn)，降低合約電價無異于將欣克利角扼殺。
梅政府批準(zhǔn)放行欣克利角項(xiàng)目，其背后的邏輯也不難理解。首先是欣克利角項(xiàng)目巨大的政治牽扯。欣克利項(xiàng)目對中、法兩國而言都承載著極其重要的戰(zhàn)略意義，梅政府上臺后叫停欣克利項(xiàng)目，一定程度上甚至引起了與中國的外交緊張。中國外交部、駐英大使以及官媒新華社先后對英喊話，欣克利角的走向?qū)⒅苯記Q定中英兩國關(guān)系的未來。在脫歐處境下，維持與全球第二經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易關(guān)系對英國的重要性不言而喻。為了緩和中方反應(yīng)，首相梅在G20峰會前特意派負(fù)責(zé)亞洲事務(wù)的外交官訪華親自向習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理致函，衛(wèi)報(bào)援引英政府一位內(nèi)部人員的話稱“此舉就是為了讓中方安心我們對中英關(guān)系的承諾”。第二，英國面臨較為嚴(yán)峻的電力供應(yīng)短缺形勢實(shí)，欣克利角C項(xiàng)目對替換英國陳舊退役機(jī)組保障電力供應(yīng)至關(guān)重要，從2010年到2016年，英國關(guān)停的發(fā)電容量(主要為煤電和核電機(jī)組)達(dá)到2100多萬千瓦，而新建容量僅為600萬千瓦，英國在過去的2015年冬天已經(jīng)呈現(xiàn)出電力短缺形勢。第三，欣克利雖然造價昂貴，且工程復(fù)雜面臨較大的拖期超支風(fēng)險(xiǎn)，但所有這些風(fēng)險(xiǎn)將全部由項(xiàng)目主導(dǎo)方承擔(dān)，英國政府和電力消費(fèi)者在核電站投運(yùn)前無需承擔(dān)任何費(fèi)用。第四，欣克利角項(xiàng)目大約64%的預(yù)算(140多億美元)將發(fā)生在英國國內(nèi)，能夠拉動英國經(jīng)濟(jì)增長，培育核電供應(yīng)鏈以及人才和經(jīng)驗(yàn)，更重要的是，欣克利項(xiàng)目將為英國帶來26000多個工作崗位。在這些有利因素和項(xiàng)目補(bǔ)貼爭議之間權(quán)衡，英國政府經(jīng)過考量后選擇了前者。
此次欣克利項(xiàng)目正式商務(wù)合同簽署后，英國政府也公布了對項(xiàng)目進(jìn)行合乎經(jīng)濟(jì)效益(Value for Money)評估的最終結(jié)果，認(rèn)為項(xiàng)目合同方將獲得合理投資收益，與替代能源的成本對比，欣克利合約電價雖然高于CCGT(￡47-96/MWh)、光伏(￡65-92/MWh)以及陸上風(fēng)電(￡49-90/MWh)，但是卻低于CCS(￡77-249/MWh)和離岸風(fēng)電(￡81-132/MWh)。評估還認(rèn)為，如果欣克利能夠按期投運(yùn)，到2050年將產(chǎn)生巨大的社會效益。此外，對于最受爭議的電力用戶電價負(fù)擔(dān)問題，評估認(rèn)為將主要取決于未來英國批發(fā)電價的高低，最現(xiàn)實(shí)的預(yù)計(jì)是，到2030年用戶承受的補(bǔ)貼大概為12英鎊/MWh(即預(yù)計(jì)2030年的批發(fā)電價為￡80.5/MWh)。
對中企而言，即使從單純投資欣克利項(xiàng)目的角度看，無疑也已實(shí)現(xiàn)歷史性突破，雖然中企在裝備和工程等方面的實(shí)質(zhì)參與份額有限，但是如果能將臺山項(xiàng)目積累的良好工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到欣克利項(xiàng)目中，順利推進(jìn)工程建設(shè)并在預(yù)算范圍內(nèi)按期完工，按照英國能源行業(yè)的測算中企可以獲得理想的投資收益。更重要的是，中國核電企業(yè)可以在這一過程中塑造良好的國際聲譽(yù)和口碑，在核電出口市場獲得普遍信任。
新法律框架的背后
7月28日法電集團(tuán)頂著工會壓力強(qiáng)行通過欣克利項(xiàng)目最終投資決策后，上任剛兩個禮拜的梅政府緊急叫停項(xiàng)目正式合同簽署。對于這一決定，除了項(xiàng)目補(bǔ)貼爭議之外，另一個被廣泛提到的核心因素是新英國政府對中企參與投資英國核電站潛在的國家安全風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，尤其考慮到之前曾撰文表達(dá)這一擔(dān)憂的Nick Timothy被新首相梅任命為其聯(lián)合首席幕僚，Timothy的主張無疑極大的加深了梅政府的顧慮。
梅政府對欣克利項(xiàng)目審核后提出的附加措施，即是通過引入新的法律框架加強(qiáng)政府對包括核電站之內(nèi)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的管控。具體而言，梅政府提出了兩項(xiàng)核心舉措。
第一，對欣克利角項(xiàng)目本身而言，在與法電修改后的協(xié)議中明確，項(xiàng)目建造期間和投運(yùn)后，控股方法電集團(tuán)對欣克利角的任何股權(quán)出售，都必須經(jīng)過政府許可，也就是說政府將有權(quán)介入完全由外資控制的欣克利角的任何股權(quán)交易過程。表面看這一點(diǎn)似乎并無新奇，但不難看出，其本質(zhì)目的是為了防止持股三分之一的中企未來進(jìn)一步提高股權(quán)份額進(jìn)而控制整個項(xiàng)目。投資欣克利角面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，法電此前也一直希望中企能夠持更高份額(最初提議45%)，尤其如果法電未來出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)(這很可能正是英國政府所擔(dān)心的)，作為第二股東的中企，為了確保自身利益，就有可能(被迫)接手整個項(xiàng)目。
第二，梅政府將針對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施外部投資引入新的法律框架，對核電項(xiàng)目而言，其核心包含兩個方面。首先是欣克利角項(xiàng)目之后，后續(xù)所有新建核電項(xiàng)目中，英國政府都將持有特殊股權(quán)，金融時報(bào)將此解讀為具有否決權(quán)的金股(Golden Share)，其目的依舊是確保政府對外資核電項(xiàng)目股權(quán)交易的管控。當(dāng)然，也不排除政府未來會實(shí)質(zhì)參股新核電項(xiàng)目，其實(shí)梅在其7月13日的當(dāng)選演講中就提出將以政府發(fā)行公債的方式投資大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。牛津大學(xué)能源與政策教授Dieter Helm(卡梅倫政府的經(jīng)濟(jì)顧問)多次主張采用政府發(fā)行公債或者專門的核電債券(nuclear bonds)的方式投資新核電項(xiàng)目以降低資本費(fèi)用。
其次，負(fù)責(zé)英國民用核能監(jiān)管的核監(jiān)管辦公室(ONR)未來將增加新的監(jiān)管要求，項(xiàng)目開發(fā)方對核電廠址所有權(quán)或部分所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須通知ONR，政府對這一過程也將提供建議或者指導(dǎo)輸入，確保廠址所有權(quán)變更不對國家安全產(chǎn)生潛在影響。英國目前共有8個規(guī)劃新建核電廠址，以及法電、日立、東芝/法國ENGIE聯(lián)合體和中企四家項(xiàng)目開發(fā)方，法電擁有其中五個廠址，目前有明確項(xiàng)目規(guī)劃的是欣克利角、賽茲韋爾和布拉德韋爾三個，日立和東芝擁有另外三個廠址且均在推進(jìn)具體項(xiàng)目，從目前情況看，涉及廠址所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的只有布拉德韋爾，即中企目標(biāo)控股和自主核電技術(shù)落地的項(xiàng)目廠址。顯然，梅政府這一舉措，一定程度上就是針對中企獲得布拉德韋爾的所有權(quán)，換句話說，中企未來主導(dǎo)開發(fā)布拉德韋爾項(xiàng)目，在技術(shù)審查(GDA)等一系列現(xiàn)有監(jiān)管審批流程之外，從法電獲取廠址還將面臨ONR和政府的審批程序。
縱觀英國政府放行欣克利角的聲明全文，國家安全被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，確保國家安全可以說是英國此次引入新法律框架的核心目標(biāo)。雖然針對對象擴(kuò)展到了所有關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的外國投資，也未具體提及中企投資欣克利角以及后續(xù)控股布拉德韋爾，但是不難看出，新法律框架的設(shè)計(jì)很大程度上是針對中國參股進(jìn)而控股英國核電站隱含的所謂國家安全風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，2009年英國的核電運(yùn)營商不列顛能源公司(British Energy)被法電集團(tuán)收購后，英國的在運(yùn)核電站就基本全部由法電這家外企控制，但一直以來英國官方和民眾從未質(zhì)疑過此舉會給英國帶來國家安全問題。因此，梅政府引入新法律框架加強(qiáng)政府對未來新建核電的管控，其針對對象和背后的根本邏輯也就不言而明。
此外值得一提的是，能源大臣克拉克9月15日在議會下院做政府關(guān)于放行欣克利角項(xiàng)目的聲明后，工黨的影子能源大臣Barry Gardiner提出的第一個質(zhì)詢就是關(guān)于中企控股布拉德韋爾的核心問題：首相梅在G20峰會上與習(xí)近平主席會面期間是否試圖將建造華龍一號的布拉德韋爾與欣克利項(xiàng)目隔離?中方如何回應(yīng)?對此克拉克沒有做正面回復(fù)(至少英國議會的文字原錄中沒有)。
在英國新法律框架和安全保障措施下，投資欣克利角能否與后續(xù)控股布拉德韋爾關(guān)聯(lián)，目前還難以確定，此次簽署的協(xié)議，中、英、法三方簽署的僅是欣克利項(xiàng)目的商務(wù)合同，中、法企業(yè)雙方則簽署了包含三個項(xiàng)目的一攬子合作協(xié)議。